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警惕滥用行政程序

2020-01-17来源:今日理财

来源:法制日报

□ 杨向东

行政程序滥用是指行政主体及其公职人员对行政程序作非理性的处理。当前,行政程序运用中出现了一些新问题,例如,有些机关过去是“没程序,有办法”,现在是“有程序,没办法”。遇到问题,常以程序限制为借口,绕道走,不作为,甚至有的使行政程序“变形走样”,直接违背了程序保障公平正义的本义。

之所以会滥用行政程序,源自两方面基本原因:一是客观原因,行政程序设计不符合实践需要;二是主观原因,公职人员故意为之。趋利避害是人之本能,行政程序限制公权,是公职人员的“紧箍咒”,怕麻烦,怕追责,导致相关人员有技术地规避程序,扭曲行政程序的价值,损害公众利益。为此,应特别注意以下几种变形的行政程序滥用。

一是“死搬硬套”行政程序。法治国家确立“正当程序”,必有其正当目标和价值导向,如公平正义等。部分行政主体及其公职人员在行使权力时,不思程序所涉措施与目标,简单机械地执行,遇到程序上的难题,就加之搁置,或者自行裁量,形成多样标准。须知,对于行政程序的使用,不能简单追求形式,而背离程序背后的价值。程序不是克制效率的“天敌”,其恰恰是提高行政精细化的“驱动器”,尤其是在解决百姓急之所急的事情时,不能利用程序给行政相对人增加不必要的麻烦。

二是“别有用心”运用行政程序。不受约束的公权力会膨胀,会恣意。行政主体在实现行政目标之外,不排除会追求法外的利益。例如,有些地方采取“未批先征”手段,征收集体土地,其程序依据是当地政府的会议备案,地方政府会议备案岂能取代法定的征收审批程序?为此,设计程序时,必须排除“寻租”空间,要解决有利益大家抢着干、没利益没人干的情况。

三是“惟程序主义”使用行政程序。一台机器的有效运转,离不开每个齿轮和机器部件按照预定程序的运动。程序的使用也离不开“人”,但人不是“齿轮”,立法者固然希望执法者按照预定程序执行,且符合立法目标。但法的实体规则是程序的根基。惟程序主义者,事事看程序,请示领导,针对程序的例外,不研究,不作为,搞程序上的“官僚主义”。

四是“选择性”使用行政程序。行政程序瑕疵可构成行政不当,程序违法则构成行政违法。现实中,行政程序包括众多环节或要求,不乏有些执法人员“灵活”运用程序,在一个或多个行为中选择性利用程序,达成其目标。例如,有些执法部门处理违章建筑,不按行政强制程序走,不催告,不听取意见,经常滥用责令交回土地;更有甚者,将合法建筑按违章建筑处理,规避征收程序。对于老百姓来讲,他不了解什么具体的行政程序,他只希望得到公正的对待,诉求得到回应。如果行政主体及其公职人员错误地、选择性地使用行政程序,则是典型的不负责、典型的违法行为。将行政程序予以切割或放弃、选择性使用,其背后是部门或私人利益作祟,严重扰乱法的安定性与执法的公信力。

五是“创新性”转变行政程序。程序来自科学民主的制定,包含了行政行为运作的基本规律。违背程序的运作规律,则将无法有效保障人民当家作主的权利。例如,有的地方出现奇葩证明、循环证明、重复证明等,“反智”的前置程序检验的是群众的智慧,丢失的是政府公信力。行政程序使用必须遵循依法行政的原则,例如,交通执法中,有些地方在处罚程序中“穿插”了相对人读交规的规定,甚至在车检中,将之与处罚“不当联结”,不交罚款,不给车检。虽然从效果上看,手段强化,程序改造,确实提高了执法效率,但执法者不恪守法律的“红线”,则是对于行政程序最大的破坏。

以上种种,挂一漏万。法治政府建设应遵循法治规律推进,要求行政主体及其公职人员“戴着枷锁跳舞”,避免机械使用程序,滥用行政程序。对此,一则加速行政程序法典化。行政程序不健全是根源性问题,立法者和执法者在共识的基础上,应形成规范各类行政行为的行政程序法,明确权责利。二则强化行政程序的民主性。建立在正当目标上的程序,必然排除人性因素,排除领导干扰,以公开透明,百姓满意的方式创设及运作。三则完善行政程序的监督救济体系。内部监督与外部监督相结合,行政复议和行政诉讼“齐头并进”强化程序违法认定,严禁行政主体及其公职人员滥用行政程序。

(作者系上海政法学院副教授)

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